这一场革新会让整其中国今后几十年爆发几十万亿级的活力，必将推动中国都会化和农村尊龙凯时人生就是博化更好地生长。

“新一轮的土地革新，其伟大意义不亚于80年代农村承包制革新，也不亚于90年代初的土地批租市场的革新。”中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆在第16期浦山讲坛上，做了“土地之重——解析土地要素市场化革新”的主题讲座，这样评价土地要素市场化革新对中国经济生长的重要性。

2021年4月9日，《关于构建越发完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称“意见”）出台，作为土地要素市场化革新配置文件，提出多项有关土地革新偏向的具体步伐，包括城乡建设用地指标审批权下放到省级，建立健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地、增补耕地指标跨区域交易机制等。

如何解读此次土地要素市场化革新的整体思路？随着户籍制度的摊开，未来城乡生长走向何方？土地征收制度和配套革新又应该如何做？曾主导重庆“地票”革新试验的黄奇帆在两小时的直播中讲述了他的思考和探索。

以下凭据黄奇帆演讲内容整理。

用地审批权下放

3月12日，国务院公布了授权和下放用地审批权的决定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地，国务院批准土地征收审批事项，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆八个省市作为首批的试点，未来试点到一定阶段，这一做法也会推广到其他省市。

第一，建设用地审批权下放，是推进国家治理体系和治理能力尊龙凯时人生就是博化的一定要求。以往由于建设用地审批层级高、审批周期长，审查环节多、审批效率低的问题，倒运于重大项目实时落地。这时候深化用地审批制度、简政放权，坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

第二，建设用地审批权下放，是贯彻落实党中央国务院放管服革新要求和优化营商，情况决策的内在应有之义。

第三，下放用地审批权，是增进投资项目落地的重要举措，付与省级人民政府更大的用地自主权，提升用地包管的实时性，为推进投资有效落地，增进高校包管，实现经济社会生长目标提供了政策支持。

如何理解下放用地审批权对土地资源配置、工业结构和都会群生长的影响？

第一，进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。因为中央下放建设用地审批权的决定，重在结构调解，目的是提高效率，而不是建设用地规模、增量。

审批权虽然下放给了地方，但国家关于十分珍惜合理利用土地的原则，最严格的耕地掩护制度和守住耕地掩护的红线的要求没有松开，只是把这一原则要求落实给了省级的政府。未来在各级领土空间计划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，这一场革新会加速工业项目落地，增进试点省市基建建设。已往许多工业项目因为审批时间过长，审批的流程过于庞大，导致项目迟迟落不了地。许多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批，这次审批权下发后，试点都会可灵活处理工业项目、基建项目，特别是北上广深等中心都会的生长会进一步加速。

第三，下放用地审批权会进一步增进都会剖析花样重塑。审批权下放的8个试点省市都和中国最大的都会群紧密相关，京津冀都会群、长三角都会群、粤港澳大湾区、成渝都会群等。此次审批权下放将增进都会群和中心都会的建设空间扩张，改变都会群土地供应的花样，改变土地资源配置的理念，都会花样将迎来新的较大的变革。

建立健全城乡统一的用地市场

《意见》提出，要建立健全城乡统一的建设用地市场。实际上这是中领土地市场化革新一直以来的偏向，可是多年来推动这一革新却困难重重。难点症结究竟在哪？还需要哪些配套步伐？

恒久以来，我国城乡土地实行双轨制治理，导致城乡土地二元结构并立，都会土地属于国家所有。自新中国建立以来，经历了有偿征用、无偿划拨、有偿出让三个阶段。

在新中国建立初期，都会土地实行有偿租用，使用土地必须要向国家交纳租金。1954年以后，凭据计划经济安排，经政府批准，占用土地不再向政府交纳租金，土地经治理进入了无偿划拨的阶段。

革新开放以后，土地行政划拨毛病逐渐显现，国家开始实行土地有偿使用制度的革新，最终形成现有都会国有土地有偿使用机制，也就是1990年以后在全国推开的土地制度。

都会土地是国有的，农村土地是团体的，城乡土地拥有差别配置方法和土地增值收益在城乡间分派不均的问题，带来了一系列的突出体现。

建设用正当市场流通渠道基本被关闭，农村生长空间被压缩。1998年土地治理规则定，农业用地如果要转化为建设用地，必须实行征地，建设用地需要用地必须是国有土地，需要把团体土地征用为国有土地，才华为建设企业使用。

这种做法爆发了5个方面的问题。一是农村团体建设用地利用大宗属于法外的状态；二是缺乏典质融资功效，极大限制了团体建设用地产出水平和农民的工业性收入；三是没有纳入到城乡计划，抑制了团体建设用地的总体经济效益；四是团体建设用地粗放式利用，工业结构也难以升级；五是团体建设用地组织治理结构革新之后，阻碍了团体建设用地的高效配置。

农民土地的权利受损，由土地问题引发的社会稳定问题增加。陪同着城镇化的进程，土地价值日益显现，土地增值收益城乡之间分派不对理水平加深，围绕土地利益的矛盾不绝加剧，如被征地农民与地方政府之间的利益矛盾，土地结算收益的归属和公正分派之间的矛盾，农户和农民之间等土地赔偿不公正等。

城乡统尊龙凯时人生就是博设用地市场推进历程困难重重。一是宏观执法制度的制约。中国几十年来执法上划定，都会用地为国有制，农村土地实行团体所有制，城乡之间土地要转轨、一体化需要新的执法来确定。新执法没到位，自己使得政府在实际操作中的法制依据如何到位，保存问题。

第二是地方政府积极性不高，地方政府按原来的步伐把团体用地征用了，低进横跨，生长是一个比较增产又省事的计划。

如果农村团体土地跟都会的国有土地放在一起，进行批注的时候，如果土地是500万一亩，团体建设性用地跟都会的建设性用地同地同价、同分派的话，对都会政府来说就少掉了一块地。

都会政府需要用土地的钱搞都会基础设施，而农村的建设用地呢，并没有对都会的基础设施做更多的投入。如果同平分派的话，也有不平衡的地方。

第三是市场化水平低，土地不是完全由市场资源配置，而是地方政府的一个事情小组操作推进的。在这个意义上，都会的股票交易、要素市场、市场化配置还没抵达市场化的水平。

第四是相关配套制度没有跟上。建立健全城乡统一的建设用地市场，是推动城乡统筹生长、维护农民利益，缓解都会建设用地紧张，落实新的土地治理法的一定要求，有利于结合农村土地要素活力，实现城乡土地要素与资本劳动等要素自由结合，推动城乡融合。

目今推动城乡统一的建设用地市场，要害在于做好团体经营性建设用地落实的相关事情，重点是要深化三方面的配套步伐和革新。

第一，聚焦“谁来入市”。明确落实工具规模和落实主体，明确土地产权关系是包管市场交易宁静、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。推进包括农村宅基地在内的团体建设用地流转制度的革新，必须要增强农村地界视察，尽快完成团体土地所有权、使用权的挂号，依法确定团体土地的权属，明确团体土地所有权、使用权的主体。

第二，聚焦入市本钱价格。完善城乡建设用地价格形成机制，加速探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易土地本钱价格的测算机制，实现团体经营性建设用地与国有建设性用地同等入市、同权同价。这里涉及价格基数的测算问题。

第三，聚焦“钱怎么分”。积极探索土地入市收益分派制度，要科学研究土地增值收益的分派方法，对加入分派的人员、团体经济组织进行合理界定。要认真处理好土地增值收益分派调理金的问题。

对土地增值收益分派调理金的比例设置、盘算使用方法、分派方法、分成比例等，要科学合理确定。在农村土地征收制度和农村团体性经营性建设用地入市革新中，一定要维护包管好农民权益，使农民公正分享土地增值收益。

耕地指标跨区域交易机制

《意见》指出，要探索全国性建设用地增补耕地指标跨区域交易机制，这是此次革新最深刻的一点，是实现全领土地资源优化配置的战略性举措。

跨区域指标跨区域交易的提出有一个历程。恒久以来，东部经济兴旺地区，建设用地指标很是紧缺，资源供应和空间包管的矛盾十分突出，成为制约生长的障碍。

在经济快速生长历程中，直辖市和东部等省份普遍保存着从耕地缺口、耕地掩护与包管经济社会生长用地矛盾。相反，土地资源富集的地区，如内陆地区、中西部地区可增补的耕地后备资源许多，但由于经济欠兴旺，土地价值难以实现。

基于此，中国从2017年开始逐步摊开耕地占补平衡条件，推行城乡建设用地增减挂钩、跨省域调剂试点，探索建立全国性建设用地增补耕地指标、跨区域交易的机制。

近年来，中国逐步探索耕地占补平衡地区由省内平衡向国家统筹转变；城乡建设用地增减挂钩的地区，由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。

《意见》再次探索建立全国性的建设用地增补耕地指标跨区域交易的机制，有利于统策划划耕地掩护，推动区域协调生长；有利于妥善解决耕地掩护与用地包管的用地矛盾；有利于发挥经济兴旺地区和资源富厚地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

目今各地指标交易模式差别水平泛起出市场化的倾向，需要进一步解决以下问题：

一是交易价格实施政府指导价，而非市场经济订价，这意味着当事人无法自主订价，可能会使转让方与受让方进行溢价牺牲，交易价格被人为固化。牢固的交易价格不可真正反应指标的市场价值，倒运于充分调动市场主体加入积极性，影响指标的有效配置。

别的，指标交易本应征询价格优先、时间优先的成交原则，但在所有待售指标保存差别的前提下，时间优先就成为交易的唯一标准。

二是指标流转使用的区域局限性。在各地的区域实践中，只有在政策特许地区的指标才有限地突破了地区限制，可以有条件的跨省流转使用。

好比经过国务院特批的重庆地票，可以在全市规模流转；支持脱贫攻坚的政策目标下，特定贫困县可以开展国家统筹下的指标跨省交易，区域局限性有违“市场化要素”的基本逻辑。比照受限和非受限的指标流转，实践中还泛起了双轨制指标价格差别。

第三是指标流转的二级市场目前还不健全。地方大多只重视建立指标交易的一级市场，对开发二级市场持谨慎态度。二级市场的匮乏也使指标转、退出渠道不畅。

第四是耕地占补平衡重数量、轻质量。城乡建设用地增减挂钩占用的基本上都是从近郊的水浇地，都是良田，而拆旧复垦复耕的都是偏远农村的土地，保存着偏远疏散、面积小、且撂荒的问题。

重庆地票革新试点

重庆地票革新试点跟《意见》中所提到的完善城乡建设用地增减挂钩政策，这二者之间又是什么样的联系呢？

重庆地票计划具有以下特点，一是农村闲置的建设性用地复垦为耕地后，由领土部分专门验收，政府给予地票。

第二，地票爆发以后，重庆建立土地地票交易所挂牌拍卖，开发商可购置地票。

第三，凭据土地是团体所有权原则，地票收入扣除复垦本钱后，15%归团体，85%归农民。

第四，重庆地票计划切合国家农地治理原则——土地团体所有制、掩护农民既得利益、用地性质稳定。

重庆地票制度带来的第一个利益是，宏观上使得重庆房地爆发长、都会生长不受土地指标限制，重庆老黎民约莫六七年收入能买一套房，概略上房价增长、地价增长是平衡的，整个房地产价格、GDP增长和老黎民年收入的增长基本上是同步的。

其中很重要的原因是土地供应的包管，所谓房地产高房价，很洪流平是土地供应缺乏，地价涨三倍，房价也会随着涨三倍。

第二个利益是包管了都会化历程中宏观的增减挂钩、占补平衡。重庆都会快速生长的十多年里，只用了200多万亩地，农村里建设性用地转化为耕地，也增加了200多万亩耕地。10多年前，重庆的耕地3000-4000万亩，现在耕地数量亦没有减少。

各人要知道一个看法，200年来全世界都会化历程并不是简单的都会土地扩张，农村耕地减少的历程。事实上，都会化历程是农村土地耕地也会增加的历程，因为农村里每个农民人均占用建设性用地300多平，农民到了城里以后，在都会里占比一般是人均100平方米。

如果1亿农民进了城，在都会地区要增加1万平方公里，在农村理论上可以减少2万平方公里，一进一出会净增加2万平方公里农用地，但这是一个理论上的数学模式。

在实践操作中，至少农村的耕地不会减少，增减挂钩坚持平衡，甚至是农村耕地还会比都会的建设用地增加得更多。

20多年来，我国的农民两头占地地。进城了几亿农民，理论上都会里不管农户酿成了户籍人口照旧常住、流感人口，只要在城里有那么1000万人，就需要1000万人的公共设施。都会用地扩张，农村里农民又没退出，所以导致两头占地。

革新开放40年，中国的都会化历程还在继续生长，2亿亩耕地必须守住，因为这是中国人的饭碗所在。中央这一次提出了新的土地法的革新，提出了土地要素市场的革新。

制度革新的突破

1998年修订的《土地治理法》，增设了一些不利于被征地者的条款，如在征地规模上明确扩大了征地的正当规模，但没有对公共利益看法进行界定；在征地程序上不再与被征地方商定征地计划，签署征地协议；在争议解决的机制上，明确划定征地赔偿安顿的争议不影响征地计划的实施；现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出。

主要体现在，一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村团体土地权益包管不充分，农村团体经营建设用地不可与国有建设用地同等落实、同权同价。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分派机制不健全，兼顾国家、团体、个人之间的利益不敷。所以国家启动了本次土地治理法的修订，并于今年1月一日起实施。

土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多，农村团体土地权益包管不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分派机制不健全等。

2020年新《土地治理法》在革新征地制度方面做了多项重大革新突破，首次对土地征收的公共利益规模进行了明确的界定；二是明确征收赔偿的基来源则是包管征地农民的生活水平不下降、久远生计有包管；三是革新土地征收程序，将原来征地批准以后通告，改为征地批准前通告。

关于2020年新《土地治理法》实施的建议，我认为，应借鉴历史经验以及革新试点中涌现出的好做法，明确政府角色定位；其次，确保只有公共利益项目才可以动用征地权；三是建立兼顾国家、团体、个人土地增值收益分派的机制。

现行户籍制度严重制约新型城镇化生长——限制劳动力合理的流动、影响进城农民的生活质量、人户疏散引起诸多社会问题。户籍制度革新，实质是农民融入都会的历程，将有利推动社会生产力、延长中国劳动力红利。

为进一步推进农民工户籍制度革新，我建议，应注意掌握户籍制度革新的五项原则——明确工具、包管到位、农村权益自主处理、合理漫衍、建立政府、企业、社会长周期共担的本钱机制。其次，科学计划建设都会群，培育城镇体系。

久远来看，户籍制度摊开已经成为一定趋势。但短期内还不会完全摊开。北京、上海等人口已经凌驾2500万的超大都会，暂时也不宜完全摊开。

所以我认为，这一次的土地革新的伟大意义，不亚于80年代农村承包制的革新。那场革新，推动了亿万农民致富，推动了亿万农民农村劳动生产力的释放。这一次的革新也不亚于90年代初，推动的土地批租市场革新推动了整其中国都会化的进程。

28年来，到2018年，整其中国31个省的各个都会的土地批租的总收入30多万亿元，这笔钱极大地推动了中国几百个都会基础设施、公共设施的生长。没有这笔钱，现在中国都会的尊龙凯时人生就是博化基础设施的改善是不可能的。

同时，房地产商和种种建设单位花了30多万亿元买了这些地后，进一步投入了上百万亿的房地产开发，也是都会面貌改变和都会化进展中的一个一定需求。

所以，我认为，第二次土地重大革新，就是90年代从上海浦东、从深圳开始的土地批租。

今年开始的《土地法》的推出，关于要素市场化革新，包括资本市场、土地市场、技术市场、数字市场，另有劳动力市场的革新，涉及土地市场和劳动力市场农民工两个环节。

我认为，这一场革新也会让整其中国今后几十年爆发几十万亿级的活力，必将推动中国都会化和农村尊龙凯时人生就是博化更好地生长。成为中国房地产转型的要害！